di: Roberta Capuano*

Fin dalla sua creazione, l’Unione europea è stata in continua evoluzione per adeguare le proprie risposte ai repentini e continui cambiamenti globali, in un processo che non è destinato mai a fermarsi.

Gli appelli più frequenti negli ultimi anni sono quelli tesi al raggiungimento di una riforma istituzionale che risponda a sviluppi globali in ambiti quali l’economia digitale, il cambiamento climatico, le migrazioni e il terrorismo, sfide che richiedono una strategia non solo europea ma internazionale. Una riforma dell’Unione potrebbe significare più flessibilità delle istituzioni allo scopo di renderle più adeguate a rispondere rapidamente e ad agevolare la cooperazione fra gli Stati membri. Inoltre, il caso Brexit impone il bisogno di rilanciare il progetto europeo e di renderlo più democratico e più prossimo ai cittadini.
Le principali istituzioni europee, Parlamento e Commissione, hanno già da tempo cominciato la riflessione su come l’UE debba cambiare per adattarsi ai nuovi tempi e alle nuove e vecchie sfide.
Il Rapporto 2018 pubblicato da Eurostat lo scorso luglio, intitolato Smarter, greener,more inclusive? Indicators To Support The Europe 2020 Strategy, finalizzato al monitoraggio dei progressi verso gli obiettivi della strategia Europa 2020, a meno di due anni dalla sua scadenza, mostra un quadro della situazione che alterna progressi sostanziali per quanto concerne alcuni obiettivi e ritardi significativi per altri.
La strategia Europa 2020, in corso e quasi agli sgoccioli, si concentra, come è ormai noto, su crescita e occupazione, allo scopo di rafforzare l’economia europea e prepararla per le sfide del prossimo decennio mediante una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. I principali obiettivi riguardano il raggiungimento di alti livelli di occupazione, produttività e coesione sociale negli Stati membri, riducendo l’impatto sull’ambiente naturale; obiettivi definiti per materia², tradotti poi in obiettivi nazionali per riflettere la situazione e le possibilità di ciascuno Stato membro di contribuire agli obiettivi comuni.
I progressi compiuti dalla stesura della strategia ad oggi sono sostanziali soprattutto nel settore del cambiamento climatico e dell’energia attraverso la riduzione delle emissioni di gas serra e l’aumento dell’uso di fonti di energia rinnovabile. Anche nell’area della formazione scolastica l’Ue ha quasi raggiunto i due obiettivi principali riguardanti la limitazione dell’abbandono scolastico e l’incremento del livello di istruzione terziaria. Meno entusiasmanti sono invece i risultati in materia di ricerca e sviluppo e per la lotta alla povertà, mentre per quanto riguarda il tasso di occupazione si registra attualmente una tendenza positiva che, se confermata, porterebbe a risultati soddisfacenti.
In questa direzione si muove dunque la Commissione europea che, a maggio di quest’anno, ha proposto un bilancio a lungo termine pragmatico e moderno per il periodo 2021-2027. L’intento è quello di rispondere adeguatamente alla realtà attuale, in cui all’Europa è richiesto un ruolo più rilevante nella tutela della sicurezza e della garanzia di stabilità, proprio quando la Brexit lascerà un vuoto significativo nel bilancio europeo.
La Commissione si propone di agire, in modo mirato e realistico, attraverso nuove risorse e stabilendo le nuove priorità dell'Unione che implicheranno necessariamente alcuni tagli alla spesa. Il bilancio proposto si pone sulla stessa linea delle priorità politiche delineate nel programma presentato dal Presidente Jean-Claude Juncker³ nel suo discorso sullo stato dell'Unione e si focalizza negli ambiti in cui l’Unione è in grado di ottenere i migliori risultati.
Nel dettaglio, la Commissione ha proposto un bilancio a lungo termine di 1.135 miliardi di euro in impegni per il periodo 2021-2027; ciò comprende l'integrazione nel bilancio dell'UE del Fondo europeo di sviluppo, principale strumento con cui l'UE finanzia la cooperazione allo sviluppo con i paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico e che finora è stato un accordo intergovernativo.
Si renderà necessario elevare gli attuali livelli di finanziamento a favore di nuove e urgenti priorità; gli investimenti in settori quali la ricerca e l'innovazione, i giovani, l'economia digitale, la gestione delle frontiere, la sicurezza e la difesa contribuiranno alla prosperità, alla sostenibilità e alla sicurezza di domani. Ecco perché ad esempio, il bilancio del programma Erasmus+ e del corpo europeo di solidarietà è destinato a raddoppiare.
La Commissione europea propone di investire 9,2 miliardi per istituire il nuovissimo programma Europa Digitale, articolato in cinque punti (Supercomputer, intelligenza artificiale, cybersicurezza e fiducia, competenze digitali ed uso delle tecnologie digitali nell’economia e nella società) per allineare alle crescenti sfide digitali il prossimo bilancio a lungo termine dell'UE per il periodo 2021-2027.
Europa digitale⁴ è un nuovo programma basato sulla strategia per il mercato unico digitale e sui risultati ottenuti negli ultimi anni; il suo principale obiettivo è utilizzare la trasformazione digitale dell'Europa a vantaggio dei cittadini e delle imprese. Nel prossimo quadro finanziario pluriennale, oltre a Europa digitale, nell'ambito di Orizzonte Europa, si dovranno incrementare i finanziamenti per la ricerca e l'innovazione nelle tecnologie digitali di prossima generazione. I due programmi sono destinati ad operare in modo interdipendente: da un lato Orizzonte Europa fornisce investimenti essenziali alla ricerca e all'innovazione, dall’altro Europa digitale si baserà sui risultati per la creazione di infrastrutture necessarie, per sostenere la diffusione e il rafforzamento delle capacità che forniranno input alla ricerca futura nel settore dell'intelligenza artificiale, della robotica, del calcolo ad alte prestazioni e dei big data.
Inevitabilmente, al contempo, bisogna valutare dove debbano essere effettuati tagli che non vadano a discapito dell’efficienza: tenendo conto delle nuove realtà di un'Unione a 27, si propone che i finanziamenti a favore della politica agricola comune e della politica di coesione subiscano una modesta riduzione (in entrambi i casi del 5% circa). Tali politiche verranno aggiornate per poter produrre in ogni caso risultati con minori risorse ed essere al servizio di nuove priorità. Si propone che la politica di coesione abbia un ruolo più importante a sostegno delle riforme strutturali e dell'integrazione a lungo termine dei migranti.
Tutte le Regioni europee potranno ancora beneficiare dei fondi della Politica di coesione e continueranno ad essere suddivise in tre categorie: Regioni meno sviluppate, in transizione e più sviluppate.
La Politica di coesione 2021-2027 impiegherà le risorse a disposizione per 5 obiettivi strategici:

• una Europa più intelligente, attraverso l'innovazione, la digitalizzazione, la trasformazione economica e il sostegno alle piccole imprese
• una Europa più verde e priva di emissioni di carbonio, mediante agli investimenti nella transizione energetica, nelle energie rinnovabili e nella lotta contro i cambiamenti climatici
• una Europa più connessa, dotata di reti di trasporto e digitali strategiche
• una Europa più sociale, che sostenga l'occupazione di qualità, l'istruzione, le competenze professionali, l'inclusione sociale e un equo accesso alla sanità
• una Europa più vicina ai cittadini, che sostenga strategie di sviluppo gestite a livello locale e uno sviluppo urbano sostenibile in tutta l'UE.

L’assegnazione dei fondi si baserà ancora prevalentemente sul PIL pro capite, ma con nuovi criteri per tutte le Regioni più o meno sviluppate: disoccupazione giovanile, bassi livelli d'istruzione, cambiamenti climatici, accoglienza ed integrazione dei migranti, così da meglio rispecchiare la situazione socioeconomica a livello territoriale.
La Commissione propone un corpus unico di norme per 7 fondi UE attuati in regime di gestione concorrente (Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR); Fondo di coesione; Fondo sociale europeo+ (FSE+); Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP); Fondo asilo e migrazione; Fondo sicurezza interna; Strumento per la gestione delle frontiere e dei visti). Lo scopo è quello di incrementare le sinergie esistenti nel contesto di strategie di sviluppo urbano integrato volte a riqualificare aree urbane degradate. Le nuove disposizioni dovrebbero anche facilitare le sinergie con altri strumenti del bilancio europeo quali la Politica agricola comune, il programma per l'innovazione Orizzonte Europa, lo strumento per la mobilità e l'apprendimento Erasmus+ e il programma LIFE per l'ambiente e l'azione per il clima.
Dopo l’adozione dei programmi per la programmazione 2021-2027, soltanto gli stanziamenti relativi ai primi cinque anni (periodo 2021-2024) verranno destinati alle priorità di investimento; quelli relativi ai restanti due anni (2026 e 2027) verranno assegnati a seguito di una revisione intermedia che si terrà nel 2024 e si concluderà con una riprogrammazione nel 2025. Tale revisione farà riferimento alle nuove sfide individuate nel contesto del semestre europeo, ai cambiamenti nella situazione socioeconomica dello Stato membro interessato e dei progressi rilevati nei performance framework dei programmi. Sarà anche possibile, entro certi limiti, trasferite risorse da una priorità di investimento ad un’altra all'interno di un programma, senza l'approvazione formale della Commissione europea. Restano ferme le condizione abilitanti introdotte nel periodo di programmazione 2014-2020, le cosiddette condizionalità ex ante.
Nel corso dell’intero periodo 2021-2027 si terrà conto delle raccomandazioni specifiche per Stato del semestre europeo in due momenti: in principio, quando rappresenteranno la tabella di marcia per la programmazione dei fondi e per l'elaborazione dei programmi della politica di coesione; in un secondo momento, quando saranno alla base della revisione intermedia dei programmi prevista nel 2024 per adeguarli alle nuove sfide o a quelle ancora da affrontare.
Nonostante le dimensioni del bilancio Ue siano abbastanza contenute, questa proposta di bilancio potrebbe davvero fare la differenza nella vita di cittadini e imprese, a patto che gli investimenti siano realizzati in settori in cui l'UE sia in grado di apportare un reale valore aggiunto europeo. Alcuni esempi in questo senso sono rappresentati dai progetti di ricerca in settori di punta che riuniscono i migliori ricercatori europei, dalle grandi infrastrutture o dai progetti per consentire la trasformazione digitale o dalle iniziative intese a dotare l'Unione degli strumenti necessari per proteggere e difendere i suoi cittadini.
La rapidità con cui il mondo odierno muta rende indispensabile apportare delle modifiche per consentire all’Europa di gestire al meglio le sfide demografiche, l’instabilità nei paesi vicini e tanti altri problemi urgenti dentro e oltre i confini nazionali.
Un bilancio moderno, semplice e flessibile
La Commissione ha pertanto lanciato la proposta di un bilancio moderno, semplice e flessibile:
Moderno: un nuovo bilancio moderno che consenta di ridurre ulteriormente gli oneri burocratici a carico dei beneficiari e delle autorità di gestione mediante norme più coerenti basate su un codice unico, di fissare obiettivi più chiari e di concentrarsi maggiormente sui risultati; in tal modo anche il monitoraggio e la misurazione dei risultati sarà più semplice come anche l’introduzione modifiche.
Semplice: la struttura del bilancio sarà più in linea con le priorità dell’Unione. La Commissione propone la riduzione di oltre un terzo il numero dei programmi, passando dai 58 attuali a 37, accorpando in nuovi programmi integrati le fonti di finanziamento attualmente frammentate e razionalizzando radicalmente l’uso degli strumenti finanziari, anche tramite il Fondo InvestEU.
Flessibile: La proposta della Commissione prevede una maggiore flessibilità all'interno dei programmi e tra i programmi, il rafforzamento degli strumenti di gestione delle crisi e la creazione di una nuova "Riserva dell'Unione" che consenta di far fronte ad eventi imprevisti e di rispondere adeguatamente in situazioni di emergenza, soprattutto in settori relativi alla sicurezza e alla migrazione.
Il nuovo bilancio prevede un rafforzamento del legame tra i finanziamenti europei e lo Stato di diritto, il cui rispetto è considerato presupposto imprescindibile di una corretta gestione dei finanziamenti europei. Viene introdotta la possibilità di un nuovo meccanismo volto a proteggere il bilancio dell'UE dai rischi finanziari connessi a carenze riguardanti lo Stato di diritto negli Stati membri; in modo proporzionale a tali carenze, alla loro gravità e portata, i nuovi strumenti proposti consentirebbero all'Unione di sospendere, ridurre o restringere l'accesso ai finanziamenti dell'UE.
La Commissione ha proposto l’introduzione, nell'ambito delle finanze pubbliche dell'UE, di nuovi strumenti di bilancio a sostegno di una zona euro stabile e della convergenza verso la zona euro. Questo nuovo quadro finanziario pluriennale propone due nuovi strumenti:
- un nuovo programma di sostegno finanziario e tecnico a tutti gli Stati membri per la realizzazione di riforme prioritarie, con una dotazione complessiva di bilancio di 25 miliardi di euro. Un meccanismo di convergenza fornirà inoltre un sostegno apposito agli Stati che si preparano ad adottare la moneta comune;
- un sistema di stabilizzazione degli investimenti che opererà attraverso prestiti "back-to-back" garantiti dal bilancio dell'UE con un massimale di 30 miliardi di euro, cui si abbinerà un'assistenza finanziaria agli Stati membri a copertura dell'onere degli interessi. I prestiti forniranno un sostegno finanziario aggiuntivo in un momento in cui le finanze pubbliche sono sotto pressione e occorre mantenere gli investimenti prioritari.

La Commissione propone di finanziare le nuove priorità individuate attraverso un abbinamento tra nuove risorse, per circa l'80 %, e riassegnazioni e risparmi, per circa il 20%; la Commissione propone inoltre di aggiornare e semplificare l'attuale sistema complessivo delle risorse proprie e di diversificare le fonti di entrate del bilancio e di introdurre un paniere di nuove risorse proprie collegato alle priorità politiche.
Spetterà poi al Consiglio, che delibererà all'unanimità, previa approvazione del Parlamento europeo, la decisione sul futuro bilancio a lungo termine dell'UE; di importanza fondamentale è velocizzare i tempi dei negoziati per l’adozione del bilancio che, per il precedente, hanno richiesto troppo tempo con il conseguente ritardo nell’avvio dei principali programmi di spesa e il rinvio di progetti che avrebbero potuto stimolare la ripresa economica.
Sarebbe quindi opportuno dare priorità ai negoziati e raggiungere un accordo prima delle elezioni del Parlamento europeo e del vertice di Sibiu del 9 maggio 2019. 

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